专家解读文章

　　1.我国行政执法监督制度建设的里程碑式立法（焦洪昌）

　　2.加强行政执法监督 促进经济社会高质量发展（王敬波）

　　3.出台《行政执法监督条例》 在法治轨道上开展行政执法监督（曹鎏）

　　专家解读一

我国行政执法监督制度建设的里程碑式立法

焦洪昌 中国政法大学教授

　　行政执法监督是上级行政机关对下级行政机关的行政执法工作进行的全方位、全流程、常态化、长效化的内部层级监督，是党和国家监督体系的重要组成部分，是统筹行政执法工作的基本方式，对促进严格规范公正文明执法、全面提升行政执法质效、强化法治政府建设、推进全面依法治国具有重要意义。日前，《行政执法监督条例》（以下简称《条例》）正式颁布，这是我国第一部关于行政执法监督制度的国家层面专门立法，标志着具有中国特色的行政执法监督进入全面法治化的新发展阶段。

　　一、《条例》的出台是我国行政执法监督制度建设的里程碑

　　行政执法监督制度是我国法治建设的一项重要基础性制度，《条例》是在改革开放40多年的理论创新与实践探索基础上应运而生的。

　　从理论层面看，《条例》的出台是我国宪法中国家权力监督理论的最新成果。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。宪法作为国家根本法，是国家政治和社会生活的最高法律规范。我国《宪法》第八十九条第（十三）（十四）项、第一百零八条以及《国务院组织法》第十七条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十三条第（三）项等都规定了行政机关内部层级监督的内容，强调健全行政监督制度，加强行政执法监督工作，强化对行政权力运行的制约和监督。《条例》的出台是坚持依宪治国、依宪执政，把宪法规定、宪法原则和宪法精神贯彻到行政立法工作中的生动体现。从上世纪80年代开始，我国学者就展开了关于行政执法监督制度的研究。特别是近年来，一些参与法治政府建设实践的学者加强对行政法前沿问题的研究，聚焦行政执法“三项制度”、行政执法裁量权基准制度、行政执法案卷评查制度、行政执法责任制等方面开展学术研究，指导法治实践。《条例》中关于“行政执法监督工作坚持统筹协调，增强系统性、整体性、协同性，遵循规范与指导并重、预防与纠错并重、监督与保障并重原则”“促进严格规范公正文明执法，提升依法行政水平，强化法治政府建设”以及行政执法监督方式的内容等，都体现了法治政府建设理论的研究成果。

　　党的十八大以来，行政执法监督工作进入全面推进、整体提升、快速发展的新阶段，2025年在全国范围开展规范涉企执法专项行动，强力纠治涉企执法突出问题，为《条例》出台提供了最新、丰厚、生动的政策和实践沃土，同时也将实践中行之有效的经验、做法提炼上升为立法规范。

　　二、《条例》的出台对优化法治化营商环境具有重要的促进作用

　　法治是最好的营商环境。《条例》注重从制度上加强行政执法监督工作的系统性、整体性和系统性，通过构建全方位、全流程、常态化、长效化的行政执法监督体系，督促纠治行政执法突出问题，提升行政执法质效，保障法律法规正确实施，进一步稳定市场预期、增强企业投资信心，为优化法治化营商环境注入强劲法治动力。

　　（一）有利于进一步推进严格规范公正文明执法。行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。《条例》将促进严格规范公正文明执法作为立法宗旨之一。在监督范围上，明确行政执法监督机构对行政执法机关贯彻落实党中央、国务院关于行政执法工作的重大决策部署，落实行政执法各项制度，依法开展行政执法等进行监督，组织推动行政执法规范化、正规化、专业化、数字化建设。在监督处理上，进一步落实行政执法责任制和责任追究制度，明确通过制发行政执法监督督办函、行政执法监督意见书、行政执法监督决定书等方式督促行政执法机关及时纠正行政执法问题，进而形成“有权必有责、用权受监督、违法必追究”的监督闭环 。

　　（二）有利于进一步提高行政执法质量。《条例》通过创新监督方式、强化技术赋能，推动行政执法质量实现系统性提升。在监督方式上，强调综合运用日常监督、重点监督、专项监督等方式，形成点线面相结合、协同发力的系统性监督网络。在信息技术支撑上，明确提升全国行政执法监督信息一体化水平，运用大数据、云计算、人工智能等对行政执法过程中存在的问题进行快速预警，实现精准、高效、实时监督。通过数字赋能，落实“让人民群众在每一个执法行为中都看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义”的要求。

　　（三）有利于进一步维护企业合法权益。《条例》充分总结开展规范涉企行政执法专项行动的经验做法，明确规定行政执法监督机构对企业和群众反映强烈、产生重大社会影响的典型性、代表性行政执法突出问题进行重点监督。行政执法监督机构对通过涉企行政执法诉求沟通机制、政务便民服务热线等渠道反映的执法问题线索及时进行研判，这些规定为企业合法权益筑牢法治屏障。同时，《条例》将行政裁量权基准等执法标准制度执行情况列入监督范围，这有利于进一步统一执法裁量基准，有效解决因裁量权行使不当造成的“类案不同罚”问题，为企业健康发展提供统一、稳定、可预期的发展环境。

　　三、在党的领导下推动行政执法监督与其他监督方式形成监督合力

　　党的领导是中国特色社会主义法治之魂。行政执法监督工作要始终坚持党的领导。《条例》明确规定，行政执法监督工作坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心，推动实现行政执法政治效果、法律效果和社会效果有机统一。行政执法监督作为统筹行政执法工作的基本方式，要把党的领导贯彻到行政执法监督工作的全过程各方面。

　　党和国家监督体系是确保党和国家长治久安的重要机制。在党和国家监督体系的总体框架中，我国已经形成了以党内监督为主导，人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调的权力制约和监督体系。行政执法监督属于行政监督，是行政机关内部的层级监督制度，是聚焦下级行政机关行政执法工作开展的监督。行政执法监督应当加强与其他各类监督有机贯通、相互协调，形成监督合力。《条例》要求建立健全有关信息沟通、线索移送、结果共享等机制。一方面，总结规范涉企执法专项行动的经验做法，加强与监察监督的贯通协同，健全信息共享和线索移送机制，按照规定程序向监察机关移送行政执法人员违反本条例规定或者涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索。另一方面，建立健全行政执法监督与政府督查、行政复议、行政诉讼等的协作机制，避免重复监督，减轻基层负担，对于符合行政复议、行政诉讼受理条件的行政争议，引导当事人依法申请行政复议、提起行政诉讼；对于已经进入行政复议、行政诉讼程序的行政争议，行政执法监督机构不重复监督。

　　笔者相信，《条例》的实施必将成为法治政府建设的重要驱动力，其蕴含的制度创新与规范价值，将为高质量发展提供坚实的法治保障。　　

　　专家解读二

加强行政执法监督 促进经济社会高质量发展

王敬波 黑龙江大学教授

　　近日，国务院公布《行政执法监督条例》（以下简称《条例》），这既是2025年3月以来党中央部署开展的规范涉企行政执法专项行动的一项重要制度成果，更是以国家立法的形式，建立健全行政执法监督长效机制。《条例》立足我国行政执法监督实践，对行政执法监督的性质定位、监督体制、监督范围、监督方式等作出规定，从制度上落实党的十八大以来党中央、国务院关于行政执法监督工作的决策部署，将实践中的有效做法上升为法律制度，有利于进一步巩固规范涉企行政执法专项行动工作成果，充分发挥行政执法监督对行政执法工作的统筹协调、规范管理、指导监督、激励保障作用，全面提升行政执法质效，对优化法治化营商环境，推进经济社会高质量发展具有十分重要的作用。

　　一、《条例》是贯彻落实党中央、国务院有关强化行政执法监督体制机制建设要求的集中体现。党中央、国务院始终高度重视加强行政执法监督工作。习近平总书记强调，要加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量。党的二十大和二十届三中全会对强化行政执法监督机制和能力建设提出明确要求，党的二十届四中全会提出“健全规范涉企执法长效机制，防止和纠正违规异地执法、趋利性执法”。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》等中央文件都对强化行政执法监督体制机制建设提出明确要求。《条例》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，落实党的二十大和二十届三中、四中全会有关部署要求，将中央文件中有关行政执法监督政策措施转化为法律制度，确保党的路线方针政策和国家法律法规得到不折不扣的贯彻落实，从而厚植党的执政基础，巩固党的执政地位，保障国家长治久安和人民安居乐业。

　　二、《条例》是推进全国统一大市场建设、进一步优化法治化营商环境的重要举措。2025年7月1日召开的中央财经委员会第六次会议指出，纵深推进全国统一大市场建设。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步强调“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点。”《条例》贯彻落实党中央、国务院关于推进全国统一大市场建设的有关部署要求，在“统一政府行为尺度”、“统一市场监管执法”等方面作出具体规定，如《条例》第9条规定，行政执法监督机构对行政执法机关贯彻落实党中央、国务院关于行政执法工作的重大决策部署，落实行政执法各项制度，依法开展行政执法等进行监督。《条例》第14条规定，行政执法监督机构根据工作需要，综合运用日常监督、重点监督、专项监督等方式，对行政执法工作进行全方位、全流程、常态化、长效化监督。此外，对于监督处理和法律责任等，《条例》也分章作出具体规定。只有政府依法办事、行政执法机关严格执法，才能创造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境。《条例》通过强化监督，可以形成对行政执法权的有效约束，确保行政执法机关严格规范公正文明执法，避免出现运动式执法、简单粗暴执法、野蛮执法、过度执法、机械执法、逐利执法等不作为、乱作为问题，在统筹好有效市场和有为政府的关系上下功夫，推动形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序，更好激发全社会内生动力和创新活力。

　　三、《条例》是坚持法治为民宗旨、充分保障企业和人民群众合法权益的生动体现。习近平总书记强调，“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”。《条例》第4条规定，行政执法监督工作坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心。《条例》诸多规定都体现出“人民至上”的精神，如《条例》第11条有针对性地规定行政执法监督机构应当对行政执法过程中是否存在有案不立，推诿扯皮、以罚代管、违规异地执法、趋利性执法以及乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封等执法不作为、乱作为进行监督；第23条规定，行政执法监督机构根据工作需要，可以邀请人大代表、政协委员、行业代表、专家学者、新闻工作者等参加行政执法监督活动。此外，为做好与《民营经济促进法》第53条有关内容的衔接，充分倾听企业诉求，保障企业合法权益，《条例》第20条规定，行政执法监督机构对企业和群众反应强烈、产生重大社会影响的典型性、代表性行政执法突出问题进行重点监督；行政执法监督机构对通过涉企行政执法诉求沟通机制等渠道反应的行政执法问题线索及时进行研判，确定重点监督事项。这些规定都充分体现出行政执法监督机构把关系人民群众切身利益的平常事和所遇到的烦心事作为执法监督工作的方向和重点，通过加强执法监督，有效解决行政执法突出问题，防止执法扰民扰企，防止侵害群众合法权益，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

　　行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，是行政机关最大量最日常的活动。行政执法质量和效能的高低直接反映政府的形象，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。2025年3月规范涉企行政执法专项行动开展以来，各地区各部门认真贯彻落实党中央、国务院部署要求，多措并举，抓紧抓实乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封、违规异地执法和趋利性执法等行政执法突出问题纠治，企业和群众的获得感持续增强。《条例》将近年来行政执法监督工作特别是规范涉企行政执法专项行动的实践经验上升为法律制度，以制度化、规范化行政执法监督助力法治化营商环境持续优化，将持续激发经济发展活力和动力，促进经济社会高质量发展。

　　专家解读三

出台《行政执法监督条例》 在法治轨道上开展行政执法监督

曹鎏 中国政法大学教授

　　国务院审议通过的《行政执法监督条例》（以下简称《条例》），是对多年来我国行政执法监督体系战略部署深化落实的重要立法成果，标志着我国行政执法监督工作迈入法治化的新阶段。作为我国党和国家监督体系中的行政系统内部监督机制，行政执法监督是确保行政执法严格规范公正文明的重要防线。《条例》从体制、机制、职责、范围、方式、处理、保障和法律责任等全要素维度夯实行政执法监督法治化的保障，必将为行政执法监督的高质量发展，进而促进行政执法质效的提升，提供强大法治引擎。

　　一、全面理解立法目标体系，确保行政执法监督功能的发挥

　　《条例》第一条开宗明义确立了涵盖加强和规范行政执法监督工作，促进严格规范公正文明执法，提升依法行政水平，强化法治政府建设在内的多维立法目标体系。这一立法宗旨是对行政执法监督规律的总结以及行政执法监督功能的诠释。在行政执法自身规范层面，《条例》着眼于通过刚性约束与内部监督，力求解决长期以来执法实践中存在的运动式执法、选择性执法以及不作为、乱作为等突出问题，倒逼行政执法质量实现整体跃升。在法治政府建设层面，《条例》强调权力运行的法治化，确保执法权始终在法律的框架内行使，通过执法监督权的有效行使，填补法治政府建设中的短板与弱项。在现代化治理层面，《条例》回应了中国式现代化建设对高效能治理的迫切需求，力求通过高质量的执法监督，营造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境。

　　建立健全行政执法监督制度是党的十八大以来党中央全面推进依法治国的重要战略部署。党的十八大以来，习近平总书记高度重视行政执法监督工作，先后作出一系列重要指示、批示，为构建全面完善的行政执法监督工作体系提供了根本遵循、指明了前进方向。《条例》的出台，将党的十八大以来关于行政执法监督的政策要求和改革成果转化为法律规范，实现了行政执法监督从实践探索到全要素法治化规制的历史性跨越。这不仅是对既往实践经验的总结提炼，更是对未来行政执法监督工作的基本要求。通过立法形式确立行政执法监督在法治政府建设中的地位，为行政执法监督工作始终在法治轨道上行稳致远奠定了坚实的法律基石。

　　二、准确把握行政执法监督的运行机理，增强行政执法监督的治理效能

　　行政执法监督要真正“长出牙齿”、发挥实效，必须在监督的全面性、穿透性以及刚性约束力上下功夫，并充分利用现代技术手段赋能，实现治理效能的最大化。《条例》构建了一个全方位、全流程的监督体系，其监督的全面性体现在涵盖执法主体、执法人员、执法制度、执法程序、执法行为等全要素。监督的穿透性要求透过具体的执法行为，洞察背后的制度漏洞和机制障碍，深入剖析违法行为产生的根源，这也是将行政执法监督优势转化为国家治理效能的充分体现。无论是制发行政执法监督督办函、意见书，还是通过行政执法监督决定书，均旨在从源头上解决普遍性、系统性问题，实现“办理一案、治理一片”的集成效果。这种刚性约束力赋予了监督机构依法监督的强制力，确保监督意见能够真正转化为执法机关的整改行动。

　　面对海量的执法数据，数智赋能是提升行政执法监督效能的必由之路。数字中国建设是推进中国式现代化、发展新质生产力的重要引擎，行政执法监督数字化建设应成为数字政府的重要组成部分。《条例》第三十七条明确提出提升全国行政执法监督信息一体化水平，运用大数据、云计算、人工智能等对行政执法过程中存在的问题进行快速预警。这意味着行政执法监督转向“数智治理”的新模式。通过全国互联互通的监督信息平台，可实现对海量执法数据的实时归集与智能分析，精准识别执法风险点，打破信息壁垒。这种技术驱动的监督模式，极大地提升了监督的精准度与时效性，推动行政执法监督从侧重事后督导向全流程监督全面转型。

　　此外，《条例》在彰显监督刚性同时，又注重监督程序的完整性。《条例》第三十条规定，行政执法机关对行政执法监督机构作出的处理结果有异议的，可以向其提出并说明理由，行政执法监督机构应当及时处理。这并非削弱监督权威，而是在行政系统内部引入了程序正义的理念，有助于监督机构更全面地了解事实真相，确保监督结论的客观、公正与准确。这种制度设计，既保障了监督的严肃性，又增强了监督结果的可接受性。

　　三、强化行政执法监督的工作要求，彰显其独特优势

　　党和国家监督体系是确保党和国家长治久安的重要机制，行政执法监督作为该体系的重要组成部分，具有独特的运行场域和功能优势。《条例》第四条确立了“预防与纠错并重”的原则，这是行政执法监督的显著特征。行政执法监督强调关口前移，注重源头治理。通过对行政执法体制改革、行政执法主体资格管理、行政裁量权基准落实等情况的监督，行政执法监督能够在违法行为发生之前构建起一道坚固的防线。这种“治未病”的监督模式，能够以最小的行政成本避免行政争议的发生，保护公民、法人和其他组织的合法权益不受非法侵害。

　　行政执法监督的独特优势，还体现在其作为行政系统内部监督的定位上。依据宪法，上级人民政府对下级人民政府、本级人民政府对所属部门具有领导权和监督权。行政执法监督正是行政层级监督的制度化表达。相比于外部监督，这种内部监督具有信息获取更直接、专业性更强、效率更高的特点。行政执法监督机构身处行政系统内部，熟悉行政管理的运作规律和业务流程，能够更准确地把握执法中的难点和痛点，提出的监督建议往往更具操作性和针对性。同时，内部监督能够通过行政命令、考核评价、责任追究等行政手段，迅速调动行政资源进行整改，具有极强的执行力。正是依靠《条例》赋予的行政命令、责任追究等刚性手段，确保行政机关能够将“刀刃向内、勇于自我革命”的政治要求转化为制度行动，不断提升行政执法的质量和依法行政水平。

　　四、坚持系统思维，注重解决与相关监督机制的协同衔接问题

　　法治政府建设是一个系统工程。行政执法监督的高质效发展，还需从整体主义系统观出发，妥善处理好与其他监督机制的衔接关系，进而形成监督合力。《条例》第三十三条专门就行政执法监督与监察监督、政府督查、行政复议、行政诉讼等机制的衔接作出了规定，体现了协同联动。在处理与行政复议、行政诉讼的关系时，必须明确各自的功能定位。行政复议和行政诉讼侧重于个案救济，而行政执法监督则更侧重于对执法活动的宏观管理和综合纠偏。对于已进入复议或诉讼程序的案件，行政执法监督应避免重复监督。同时，应建立信息共享和结果互认机制，行政执法监督机构可以从复议和诉讼反映出的共性问题中，查找制度漏洞，转化为专项监督线索，推动行政执法机关举一反三，从源头上减少类似争议的发生。

　　协同联动的核心在于整合资源、形成合力。行政执法监督应当主动加强与纪检监察监督的贯通协同。行政执法监督主要聚焦于“事”的合法性与合理性，而纪检监察监督则聚焦于“人”的廉洁性与职务行为。执法乱象背后往往隐藏着作风问题甚至腐败问题。因此，建立线索移送机制至关重要，将行政执法人员违反条例规定或者涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索按程序向监察机关移送，形成“对事监督”与“对人监督”的无缝衔接。同时，要注重与社会监督的互动，对通过涉企行政执法诉求沟通机制、政务服务便民热线等渠道反映的行政执法问题线索及时进行研判，确定重点监督事项。只有构建起左右协同、上下贯通、内外联动的监督大格局，才能真正释放《条例》的制度红利，确保行政执法活动始终在法治轨道上运行，为推进政府治理体系和治理能力现代化提供坚实的法治保障。