案例解析 | 政策性关闭矿山应当给予合理补偿并兼顾利益的平衡
作者：计珺【更多相关专业资讯，可关注作者微信公众号：自然之律（Bright Lawyer）】
案件·导语
由于政策性关闭多是为了促进安全生产、保护环境、提高资源利用效能等具有一定的社会公益性，因此矿山关闭补偿以损失填平为基本原则的同时也应兼顾国家、社会和矿山企业主体利益的平衡。
关键词：
政策性关闭 行政许可 行政强制 行政补偿
案情概述：
为了贯彻落实国家及上级关于加快落后小煤矿关闭退出工作的相关政策，A县落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室于2014年7月21日作出《A县落后小煤矿关闭退出评分标准（讨论稿）》，并于23日召集所涉煤矿企业召开评分标准讨论会。8月7日，A县发布了正式的落后小煤矿关闭退出评分办法及评分标准，并组织人员对小煤矿进行评分。9月16日至18日，评分结果公示，B矿评分550分，排名第八。随后，A县印发《A县落后小煤矿关闭退出工作实施方案》，明确按评分结果由低分到高分顺序确定关闭退出煤矿，并由A县直接关闭的煤与瓦斯突出煤矿按900万元/矿的标准予以奖补。同时，湖南第一工业设计研究院作出的《湖南省A县落后小煤矿关闭退出实施（规划）方案》认为B矿的设计生产能力、核定生产能力均为6万t/a，现状条件不满足保留矿井要求。
9月30日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室作出复函，原则上同意A县所在市上报的《关于审批落后小煤矿关闭退出工作实施方案的请示》。10月14日，A县人民政府作出《关于对13个煤矿企业实施关闭的决定》，决定直接关闭B矿。该决定于10月17日至10月22日在A县电视台公告播出。随后，A县相关职能部门对决定关闭煤矿的有关证照提请注销。与此同时，A县相关工作人员与B矿股东之间就关闭煤矿的时间及奖补金额问题进行多次协商，未达成一致意见。11月4日，A县组织人员对B矿进行强制拆除、关闭矿井。随后，A县与B矿仍然就奖补金问题继续协商，未达成一致意见。
2015年7月7日，原告B矿提起行政诉讼，请求：1.判决确认A县人民政府下达关闭煤矿决定一直到强制拆除封闭煤矿的行政行为违法；2.判令A县人民政府赔偿损失63,916,425元及相应利息；3.判令A县人民政府承担诉讼费、鉴定费、律师费等。
案件审理过程中，B矿申请对被诉行政行为造成的损失进行鉴定,法院依法选定相关资产评估、采矿权评估机构与会计审计机构。2018年5月21日，会计审计机构作出《司法会计鉴定报告》，结论为：1.截至2014年11月4日， B矿股本金审定金额为3570万元。2.2011年6月至2014年11月4日，B矿投入资金本息损失挂账合计26，483，604元。同日，资产评估、采矿权评估机构作出《资产评估报告》，结论为：B矿实物资产为人民币2538.84万元，包括房屋建筑物、构筑物、、井巷工程、、管道沟槽、机器设备及存货等。并作出《采矿权评估报告》，结论为：B矿采矿权在评估基准日时点上的价值为2872.27万元。
后该评估公司作出《B矿井下设备明细表》，主要载明：井下资产为1011.71万元，包括井巷工程、井下管道沟槽、井下机器设备、井下电子设备。B矿在庭审中认上述三份评估报告中所评估的损失存在部分重叠，即股本金3570万元包含了采矿权价值以及地上地下的实物资产。
裁判要旨：
综合本案二审及再审裁判文书，法院主要观点如下：
一、A县人民政府作出关闭决定的行政行为如何认定。
国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》、国家安监总局等十二部门下发的《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》、湖南省人民政府办公厅下发的《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室下发的《湖南省落后小煤矿关闭工作总体方案》等均是为加强煤矿安全管理、加快落后小煤矿关闭退出，有利于煤矿安全生产，确保煤炭工业持续发展和国家能源安全的规范性文件，对落后小煤矿关闭退出条件、程序和步骤作出了明确规定，上述文件可以作为被诉行政行为合法性的判断标准。
上述文件均明确要求“对9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿依法重点关闭”，B矿属生产能力6万吨/年的煤与瓦斯突出矿井，属于直接关闭煤矿之列，B矿对此也予以认可。在落实该关闭政策前，A县制定并公示了落后小煤矿关闭退出评分标准（讨论稿），征求了各家煤矿意见，B矿亦参加了评分标准的讨论。根据正式的评分办法，A县组织人员对小煤矿进行评分，按评分排序，并公示张贴了评分结果。
根据《A县落后小煤矿关闭退出工作实施方案》，A县按评分结果由低分到高分顺序确定B矿属于被关闭之列。2014年10月27日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室作出复函，通过了A县所在市政府上报的包括关闭B矿在内69处煤矿的意见，并要求该市在主要媒体公示关闭矿井名单，接受监督，规定有关市、县人民政府对关闭矿井作出关闭决定。A县根据该复函，作出关闭决定并以在该县电视台公布播出的方式予以公示，上述行为均是落实相关国家政策和上级文件的部署和实施要求。故A县执行国家政策作出关闭决定的行为并无不当。
二、A县人民政府强制关闭B矿的行政行为是否合法。
经审查，A县在作出关闭决定到正式实施强制封闭的过程中，通过公众媒体进行了公示，并多次与B矿就有关补偿问题进行了协商，在协商未果、政策规定的关闭验收时间将至时，A县根据省、市、县三级政府关于县落后小煤矿关闭退出工作实施方案中所规定的程序和方式实施了封闭矿井的行为。整个关闭退出过程是多环节的综合过程，涉及不同主体不同行为，历经不同程序不同阶段，总体上符合国务院和湖南省相关文件的规定。B矿主张A县政府在整个关闭退出程序中未充分听取其陈述和申辩意见，迳行关闭煤矿，造成其财产损失，但A县已在实施关闭行为之前与B矿多次协商，在协商未果的情况下，仅对矿井地下设施采取封闭措施，尚未超出必要的限度。整个关闭退出行为总体上符合法律和相关政策性文件规定的精神，不宜认定违法。
三、B矿在关闭中的损失应如何处理。
根据国务院、省、市相关文件规定，政策性关闭煤矿亦应给予相应的补偿。根据本案资产评估报告显示，关闭退出时B矿的实物资产共计2538.84万元，其中井下资产为1011.71万元，井上资产为1527.13万元。由于B矿的井上资产并未因关闭退出而毁损，其实物价值仍然存在，B矿可自行搬迁或另行处置，因此不宜纳入直接损失范围。依照相关文件可知，B矿属于直接关闭的煤与瓦斯突出煤矿，可获得各级政府拨付奖补资金共计1060万元，已经可以弥补其因关闭退出造成井下资产1011.71万元的直接损失。因关闭行为而对井上资产等造成的间接损失，湖南省已给予相应的政策扶持。对于B矿主张合伙份额转让价款、技改负债本息等损失问题，已经包含在井上、井下等资产评估价格之中。关于B矿提出的采矿权价值问题，政策性关闭煤矿退付采矿权价款， B矿可以根据政策的规定，另行申报获取补偿。
本案经过一审、二审，法院最终判决， A县人民政府于判决生效之日起六十日内支付B矿政策性关闭奖补资金1060万元。本案经过最高人民法院再审，亦支持了二审判决。
法律分析
一、政策性关闭矿山应当遵循正当程序和法治的基本要求
政策性关闭矿山，是地方政府依据职权，依据国家、上级政策要求，作出的剥夺矿山生产经营资格的单方行为，从实施主体、法定职权、实施行为、法律效果等方面来看，属于具体行政行为。虽然，目前现行立法并未对政策性关闭矿山的标准、程序等作出具体、明确的规定，但是依据依法行政的基本原则，行政机关作出的任何不利于当事人的行政行为，均应当遵循正当程序和法治的基本要求，保障当事人的合法权利，包括知情权、参与权、平等协商的权利、获得合理补偿的权利、寻求法律救济的权利等等。
二、政策性关闭矿山所依据的规范性文件应当符合法律法规及国家政策
行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。由于政策性关闭矿山行为的性质所决定，关闭过程会涉及到国家、地方各级政府所作出的行政规范性文件，直接关系到当事人的切身利益。这些规范性文件的制定和发布，应当符合法律、法规以及国家政策的要求，重要的行政规范性文件还应严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。
三、政策性关闭矿山应当给予合理补偿并兼顾平衡
根据《中华人民共和国民法典》以及《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，“依法取得的采矿权受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”
因此，因政策调整变化关闭矿山导致企业合法权益受损的，矿山企业有权获得合理的补偿。但是由于法律未对补偿范围、标准等作出明确规定，多是由各地自行出台相应的规范性文件，通过奖补、置换、整合、评估等方式对关闭矿山进行补偿，也存在着一些地方针对政策原因关闭矿山却未对补偿作出具体规定的情况，而导致争议不断。笔者认为，由于政策性关闭多是为了促进安全生产、保护环境、提高资源利用效能等具有一定的社会公益性，因此矿山关闭补偿以损失填平为基本原则的同时也应兼顾国家、社会和矿山企业主体利益的平衡。
